商务部：前4月对外非金融类直接投资2892.9亿元，同比增长26.6%

为此，需要在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局[1]，其中，统一监察是基础、巡视机制是利剑、派驻监督是探头，三者合一，构成我国特色监察体制三位一体的立体化监督格局。

不仅如此，法治水平提升，受益者不仅仅是具体投资者，而是所有投资者乃至全社会，这就杜绝了一些骗补贴现象的发生。但营商环境只有更好、没有最好，对照中央的要求和人民群众的期待，我国在优化营商环境方面尚有较大提升空间。

这反过来也促使一些腐败官员拒绝依法办事、借此树立个人权威捞取好处。一刀切执法本质上是执法机关懒政、怠政，是少数执法者对包括投资者在内的群众利益和营商环境漠不关心的体现，必须得以纠正。对投资者而言，政府给了优惠但如果法治跟不上，拿了优惠也不安心。一个地区政商关系是否健康，是衡量营商环境的重要指标。文章来源：《学习时报》2018年12月17日第A6版。

实际上，这种做法是不符合法治原则的。围绕法治痛点提升法治水平 纠正执法一刀切。实践中，1984年全国人大常委会授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行，1985年全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例，有学者从此出发，主张这些授权立法实践说明国务院不得未经授权而制定创制性立法。

[20] 然而，这种论证存在一个重大漏洞。[22] 总而言之，主张国务院未经授权不得制定创制性立法的观点，相关论证并不能够充分消除有关疑问，不具有充分的说服力。就这些规范而言，国务院是否有制定执行性立法的权限，取决于国务院是否有权规范法律执行所涉及的行政组织和程序问题。既然宪法在人民代表大会之外规定了一府两院，而不是把一府两院规定为人民代表大会的内设机构，说明一府两院当然也就具有独立于人民代表大会的地位，具有独立意志，行使宪法赋予的职权。

[28] 一旦出现新事物时，只有等到情况基本稳定、立法条件成熟之后，立法者才能够制定法律予以调整。见蒋朝阳：《论部委规章制定权的授予、行使和监督》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第1卷，法律出版社1998年版，第133-135页。

在德国，根据《基本法》第80条，只有获得了联邦议会的授权，联邦政府和联邦部长才可以制定法规命令（Rechtsverordnung）。甚至，《立法法》通过扩大规章制定主体范围[3]等方式反而进一步推动了行政立法的扩张。立法机关成员众多，立法程序严谨而冗长，行动缓慢，无法及时处理紧急事项，更不可能事先预见到偶然事件并提前对其予以规范。[26] 代表性观点见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第372页。

按照职权说[9]，这一措辞应当解释为根据宪法和法律规定的国务院的职权，即国务院可以依据宪法和组织法所赋予的职权，制定包括执行性立法和创制性立法，尤其是可以制定创制性立法。然而，这种看法并不全面。然而，如果如此宽泛地理解授权，那么，全国人大及其常委会的立法权也是宪法授予的，其立法也构成授权立法。执行性立法主要包括两类规范，一类规范对法律规范的事实要件和法律后果作出更为详尽的规定，即对实体法律规定进行具体化，还有一类则规范行政组织和行政程序，明确哪些行政主体按照何种程序执行有关法律。

然而，就宪法第85条而言，既然该条规定了国务院的三种身份，那么，它们应该有各自的意涵，而不是相互重复。肯定国务院享有宽泛的行政法规制定权，并不会助长行政立法扩张趋势。

见陈章干：《关于行政机关依职权立法问题》，载《现代法学》1999年第3期，第96页。既然宪法第89条第18项已经构成了国务院依授权进行立法的依据，那么，如果也将第89条第1项解释为国务院进行授权立法的宪法依据，则宪法第89条第1项和第18项发生重复。

总之，国务院统一领导全国各级行政机关，有权对行政执法所涉及的行政组织和行政程序问题进行规范，国务院所制定执行性立法中的相关规定，具有充分依据。从这种意义上来说，原来包罗万象的政府权力中分离出立法权和司法权之后，现代意义上的政府仍然享有广泛的国家领导职权。在这一制度之下，全国人大及其常委会行使国家立法权。为此，下文换一个思路，不拘泥于宪法第89条中国务院根据宪法和法律制定行政法规的表述，而是从各个可能角度探讨国务院在未经立法者授权之下的立法权。相关事实要件是殴打他人，法律后果则是处以相应的处罚。他对这三种观点都进行了反驳，在此基础上提出了自己的看法，但其观点与职权说并没有本质区别。

在这种意义上，政府（government）和国家基本上是同义的。笔者认为，为了厘定国务院所享有立法权的范围，也应当考虑国务院的这两种身份，下文依次予以分析。

在立法者规定由行政机关执行法律的情况下，既然行政机关承担了执行法律的职责，那么，在法律对行政执法程序没有作出规定或者有关规定较抽象的情况下，行政机关不得以此为由推卸其执法职责，有权也有义务对关于行政程序的抽象法律规定进行具体化，或者在法律没有作出相关规定的情况，自行决定行政执法的具体程序。本文同意其结论，但是不认同其论证过程。

另外一些情况下，立法者有意使用抽象的表述，以便执法机关在实践中具体情况具体分析，追求个案正义。因此，法律条文中关于国务院制定实施条例的规定，并不是对国务院的授权，而是对国务院设定的制定执行性立法的义务。

[3] 宪法第90条规定的各部、委员会发布规章，《立法法》第80条将这一范围扩大到各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。在这个历史阶段，国王拥有全部权力，进行统治（govern， rule）。代表性观点见杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版，第289页。全国人大于2000年制定、2015年修改《立法法》，都没有正面明确这个问题。

陈章干：《论行政立法的根据》，载《行政法学研究》1999年第2期，第39页。[29] 与司法权相比，行政权具有明显的主动性，可以依职权主动保护公民的权益，防止有关侵权行为的发生。

然而，考虑到如下因素，国务院的创制性立法权并不构成对国家立法权的挑战。那么，在现代国家，国家的领导尤其来实施呢？对国家的领导，就是面向未来在国家的内政外交等各个领域作出决断，选择国家发展和前进的方向。

[17] 立法者除了在事实要件部分使用不确定法律概念以外，也往往在规定法律后果时赋予行政机关裁量权，使得行政机关可以在多种处理方式之间进行选择。国务院统一领导全国所有行政机关，当然国务院对行政执法程序作出的规定，适用于所有执行相关法律的行政机关。

宪法第110条第2款规定：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。参见刘春华：《国务院立法权限若干疑难问题探讨》，载《中外法学》1998年第5期，第90页。国务院有无制定执行性立法的职权，取决于国务院是否有权在这两个方面作出决断。[24] 换言之，正是因为国务院有权进行创制性立法，才有必要规定法律保留，把一些事项排除在国务院创制性立法的调整范围之外。

初步看来，实践中法律条文往往规定国务院制定实施条例或实施细则，这似乎说明国务院获得法律授权才能够制定执行性立法。[6]依据说[7]将这一规定理解为国务院应当根据宪法和法律的具体规定制定行政法规，即可以依职权制定执行性立法，不得制定创制性立法。

[29] 类似观点参见门中敬：《国务院在行政与立法关系中的职能定位——以行政保留为理论分析的视角》，载《湖北社会科学》2016年第10期，第160页。[10] 刘春华对这三种观点的批判性吸收基础之上形成的自己的看法。

[21]笔者认为，税收、改革开放等领域，国务院的确需要国家立法机关授权才能够进行相应立法，否则即超越了其自身的立法权限。从这个角度来看，鉴于法院原则上主要事后适用规范，其面向未来设定规则的空间较为有限，对国家进行领导只能由立法机关和政府即行政部门享有。